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关于加强村镇银行监管的意见
发布时间:2011-10-18【字号:

  各银监局:

  为促进村镇银行审慎经营和稳健发展,根据《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中华人民共和国商业银行法》、《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》和《村镇银行管理暂行规定》等有关法律法规和规范性文件,现就加强村镇银行的监管提出以下意见。

  一、监管原则和目标

  按照“管法人、管风险、管内控和提高透明度”的监管理念,坚持属地监管和联动监管、合规监管和风险监管、法人监管和并表监管、持续监管和分类监管相结合的原则,对村镇银行实施以资本为基础的风险监管,促进村镇银行合法、稳建运行,把村镇银行真正办成以服务“三农”为宗旨,具有可持续发展能力的农村社区性银行。

  二、市场准入监管

  (一)机构准入监管。属地监管机构要根据当地经济金融发展环境、农村金融服务状况和金融监管资源配置情况,合理确定村镇银行设立地域和数量的计划,逐级报银监会备案。要严格市场准入标准,按照成熟一个、审批一个的原则,严把市场准入关,不得擅自放宽市场准入标准,确保村镇银行的准入质量。要坚持自愿原则,积极引导培育,防止行政不当干预,避免盲目追求机构数量。银行业监管机构要积极支持符合条件的银行业金融机构到农村地区设立村镇银行。

  (二)董事和高级管理人员监管。属地监管机构要加强对村镇银行董事和高级管理人员的任职资格监管,重点审查村镇银行董事长、副董事长、独立董事和高级管理人员的品行、经营管理能力和工作业绩,切实把好任职资格准入关。要强化对村镇银行董事长、副董事长和高级管理人员的行为监管,采取谈话、考核等方式,开展履职行为监管评价,根据履职评价结果,对有违法违规行为和不胜任工作的人员,责令村镇银行予以纪律处分、解聘或罢免,或者按照有关规定取消其任职资格。

  (三)业务监管。属地监管机构要加强对村镇银行的业务监管,督促村镇银行在核准的业务范围和经营区域内依法合规进行经营。设在县(市)的村镇银行不得跨县(市)发放贷款和吸收存款。对违法违规经营、超业务范围和经营区域经营的村镇银行,要严格按照有关金融法律法规进行处理。

  (四)股权监管。属地监管机构要加强村镇银行股权监管,对股东资格和股权结构进行审查,特别要加强对关联股东的资格审查,防止被企业法人及其关联股东控股和操纵。对存在隐瞒关联关系并超过规定持股比例的股东,村镇银行应督促股东限期三个月之内转让超持的股份,并终止其超持股份的表决权。要探索建立村镇银行股权或股份转让机制,促进村镇银行的股权或股份的有序转让和股权结构的不断优化。

  三、资本监管

  (一)资本约束机制。属地监管机构要加强对村镇银行资本及其充足率监管,督促其建立资本约束、评估和补充机制,并根据资产变化和业务发展规律等情况制定资本充足率规划,使风险资产规模的扩张能够控制在资本承受的范围之内,确保资本充足率在任何时点不低于8%。

  (二)资本提示机制。鼓励村镇银行持有高于最低资本充足率要求的资本。属地银行业监管机构应结合村镇银行实际,设立高于8%的资本充足率提示值,当村镇银行的资本充足率接近提示值时,及时进行提示,督促村镇银行启动资本补充和控制风险资产机制,防止资本充足率下降到8%以下。

  (三)资本纠正机制。对资本充足率不足8%的村镇银行,属地监管机构要采取限制市场准入、资产扩张、利润分配和责令调整资产结构等措施,督促其启动资本纠正机制,实行股东定向增资和引入新的机构投资者,在规定整改的期限内达到监管要求。

  四、公司治理和内部控制监管

  (一)公司治理监管。属地监管机构要督促村镇银行按照“股东参与、简化形式、运行科学、治理有效”原则,因地制宜建立市场导向、职责明确、制衡有效的公司治理模式。设立董事会的,要完善董事的选举机制,优化董事会结构,提高决策科学性。不设立董事会的,必须设立独立董事,并由利益相关者派驻专职人员或聘用资质较高的社会中介机构行使监督检查职能。对村镇银行主要股东和高级管理人员存在违法违规问题,股东和行使监督检查职能的机构可以向村镇银行董事会或经理反映,也可以直接向属地监管机构举报和反映。

  (二)内部控制监管。属地监管机构要督促村镇银行参照《商业银行内部控制指引》,借鉴其银行业金融机构投资者(以下统称持股银行)内部控制要求,建立与其业务性质、规模及复杂程度相适应的内部控制制度。村镇银行要以客户为中心、以市场为导向、以风险管理为重点,设定组织架构以及部门职责,建立覆盖全部业务、岗位和人员的内部控制制度,明确存款、贷款、投资、会计等主要业务的经营政策、业务流程及操作规范,充分发挥风险管理委员会等内控机构的作用。村镇银行要建立独立的向董事会或监督机构报告的内部审计部门或岗位,在加强日常内部审计的同时,定期对内部控制制度进行测试和评估,检查内部控制贯彻落实情况,提升内控质量和水平。董事会或行使监督检查职能的机构应定期对内部控制体系实施评价。

  五、风险监管

  (一)信用风险监管。属地监管机构要督促村镇银行根据小法人机构的特点,建立相应的风险管理框架和组织机构,着重防范信用风险。一是村镇银行要建立与自身管理相适应,与“三农”特点和微小企业相匹配的信贷管理制度,实行审慎、规范的风险资产分类制度,全面准确反映资产形态,提足拨备并始终将资产损失准备充足率保持在100%以上。二是村镇银行发放贷款要坚持小额、分散的原则,实施严格授信管理,认真落实“贷款三查”制度,切实提高资产质量。三是村镇银行要防止信贷集中风险,坚决杜绝对单一借款人和单一集团企业的超比例授信和贷款,严格控制除农业以外的单一产业信贷投放比例。对股东和内部关系人的关联授信应报董事会或股东大会同意,条件不得优于非关联方同类交易条件,授信金额不得超过其对村镇银行的投资额。村镇银行不得对异地股东及其设在注册地的关联企业授信。

  (二)流动性风险监管。属地监管机构要督促村镇银行加强流动性管理,建立流动性风险控制机制,确保在任何时点保持充足的资金头寸,切实防范流动性风险。引导村镇银行与持股银行建立流动性风险管理支持机制,确保持股银行对村镇银行必要的流动性支持。当村镇银行可能出现或已经出现流动性风险时,属地监管机构要及时向持股银行所在地的银行业监管机构进行通报,要求协助督促持股银行加强对村镇银行流动性支持,共同防范流动性风险。

  (三)操作风险监管。属地监管机构要督促村镇银行按照银监会案件专项治理和防范操作风险的有关要求,结合自身的实际,在保持有效制约和规范操作的前提下,制定并执行防范操作风险的制度办法,切实防范操作风险,有效防范各类案件。要加强合规风险建设,构建有效合规机制,设置合规风险岗位,着力培养合规经营意识,培育优质合规文化,做到自觉遵规守法,坚决杜绝账外经营。

  六、支农服务监管

  (一)市场定位。属地监管机构要积极引导村镇银行立足县域,服务“三农”、服务社区,探索建立灵活、便利的信贷管理与服务模式。在内控先行的原则下,以市场为导向,推动村镇银行开展金融创新,开发适应农村经济发展和区域产业特点的金融产品,增强金融服务功能,努力扩大服务覆盖面,提高服务满意度,促进当地经济发展。

  (二)支农服务评价。属地监管机构要建立支农服务质量评价考核体系,构建正向激励与约束机制,定期对村镇银行的客户贷款覆盖面、客户贷款满意度、涉农贷款比例等指标进行考核,并将考核结果作为对其综合评价、行政许可以及高级管理人员履职评价的重要内容,促进村镇银行更好地服务“三农”。

  七、信息披露监管

  (一)信息披露规范。属地监管机构要按照《商业银行信息披露暂行办法》和《关于规范股份制商业银行年度报告内容的通知》要求,督促村镇银行在服务区域内,采取媒体披露、张贴公告以及其他便于公众获知信息的方式和途径公开披露信息,增强信息披露透明度,不断提高信息披露质量。

  (二)信息披露责任。村镇银行董事会或行使监督检查职能的机构为信息披露工作的主体,并对信息披露真实性、及时性、全面性承担责任。董事会要增强信息披露自觉性,按照规定要求及时进行信息披露,可聘请会计师事务所等社会中介机构对其年度会计报表进行审计,保证村镇银行披露的信息准确、完整并具备可比性。对信息披露不规范、不真实、不完整的,属地监管机构要督促董事会或行使监督检查职能的机构实施问责,违反信息披露规定的,应严格按照银监会信息披露规定进行处罚。

  八、持续监管

  (一)设置主监管员。属地监管机构应为村镇银行配置主监管员,每名主监管员负责监管的村镇银行等法人机构原则上不得多于3家(含)。主监管员负责收集、审查、分析、汇总和上报村镇银行的监管报表和统计信息等资料。主监管员每月应到村镇银行进行现场走访,与村镇银行董事长、高级管理层进行磋商,向相关人员了解村镇银行情况,每年组织审慎监管会议。村镇银行聘请社会中介机构进行年度审计的,主监管员应组织进行三方会谈。要参照《商业银行监管评级指引》开展监管评级,撰写年度监管报告。主监管员要与负责持股银行的主监管员建立对话机制,加强监管信息沟通,共享监管信息,确保对村镇银行实施全方位的有效监管。

  (二)建立非现场监管统计制度。按照严格监管和持续监管要求,建立村镇银行非现场监管报表制度。村镇银行在试点期间暂向属地监管机构报送5张非现场监管报表,即《新型农村金融机构试点工作进展情况统计表》、《G01资产负债项目统计表》及附注第Ⅱ部分、《G04利润表》、《G14授信集中情况表》、《G41资本充足率汇总表》和《G42表内加权风险资产计算表》,具体报表格式和填报要求另行下发。有条件的村镇银行,可以纳入非现场监管信息系统,按照商业银行非现场监管要求报送监管信息。

  (三)实施现场检查。属地监管机构要根据非现场监管情况,结合社会中介机构的审计结果,按照“一行一策”的原则,合理确定村镇银行的现场检查计划。现场检查计划要报银监局备案,由银监局综合辖内村镇银行风险情况,统一制定印发现场检查计划和方案,属地监管机构负责组织实施。要创新适合村镇银行特点的现场检查方式,专项检查、后续跟踪检查可以与主监管员的现场走访相结合,探索借助社会中介机构对村镇银行实施现场检查的方式。在村镇银行成立初期,应侧重对村镇银行的规制建设、内部控制、合规经营,特别是信贷管理、资产分类真实性等方面的现场检查,现场检查按照《现场检查操作规程》执行。对发现的违法违规行为,属地监管机构应严格进行处理,并跟踪落实整改,切实提高现场检查实效。现场检查结束后,属地监管机构应及时将检查报告、查处结果和监管意见逐级报银监局。

  (四)并表监管。对符合并表监管要求的,持股银行所在地的银行业监管机构负责对村镇银行实行并表监管。持股银行应按照非现场监管信息系统并表监管要求,向属地监管机构报送监管信息。负责并表监管的银行业监管机构要与村镇银行的属地监管机构建立每月对话机制,加强监管信息沟通,实施对持股银行有效监管。持股银行主要履行以下监督指导职责:派遣合格人员到村镇银行担任董事并进行监督和考核,促进其依法勤勉履行职责;对村镇银行实施合并报表审计,严格监督资金外流;指导村镇银行制定发展战略,健全风险管理,完善内部控制,编制报送监管报表;向村镇银行提供风险管理技术、专业人才培训、产品开发、建章立制等方面援助,建立对村镇银行的流动性风险管理支持机制。持股银行所在地的银行业监管机构负责对持股银行监督指导职责履行情况实施监管。

  九、风险处置

  (一)日常风险处置。属地监管机构要建立动态的风险监测机制,加强对村镇银行的风险状况分析,根据资本充足和不良贷款状况对村镇银行进行分类,按照《村镇银行管理暂行规定》实施递进式分类处置。对资本充足率低于8%和不良贷款高于15%,且在限期内达不到监管要求的村镇银行,鼓励银行业金融机构按照市场原则对其进行兼并重组。

  (二)支付性风险处置。属地监管机构要加强村镇银行支付风险预警,及时进行风险提示,督促村镇银行启动风险处置应急方案,调整资产负债结构,筹集资金应对支付危机。当村镇银行出现支付风险时,要指导村镇银行及时向人民银行申请动用存款准备金和争取其他资金支持,并要求持股银行启动流动性风险管理支持机制,协助处置支付风险。

  (三)高风险机构处置。对在规定期限内仍不能实现有效重组、资本充足率降至2%及以下的,银行业监管机构应适时接管或对其实施撤销或破产。对符合撤销条件的村镇银行,银行业监管机构应依法予以撤销,并按照《金融机构撤销条例》组织实施。申请破产的村镇银行,应报银行业监管机构同意。

  十、监管工作要求

  (一)职责分工制度。在试点期间,村镇银行由各级银行业监管机构实施监管。银行业监管机构要建立分工明确、职责清晰、上下联动、密切协作的监管工作机制,实现监管信息共享,共同加强对村镇银行监管,切实提高监管工作质量和效率。银监会负责制定村镇银行监管制度办法,汇总分析非现场监管信息,撰写综合监管报告,对撤销村镇银行作出决定。银监局负责制定村镇银行监管政策实施细则,汇总分析辖内村镇银行非现场监管信息,撰写综合监管报告,组织制定现场检查计划,指导银监分局开展非现场监管和现场检查工作,并负责对所在地村镇银行实施属地监管。银监分局负责对辖内村镇银行实施属地监管,具体监管工作可授权监管办事处实施。

  (二)资源配置制度。属地监管机构要建立科学的监管资源调配制度,进一步充实基层监管力量,根据辖内村镇银行的机构数量、资产规模、风险状况和监管要求,科学合理配置村镇银行的监管人员,防止出现监管真空和监管不到位。

  (三)监管培训制度。属地监管机构要结合村镇银行监管特点,有针对性地制定培训计划,确保辖内村镇银行监管人员每年参加业务培训,并通过考试和实践检验等方式对培训效果进行评价,提升监管人员的监管能力和综合素质。

  (四)监管预警制度。属地监管机构要针对日常监管和现场检查发现的问题,科学运用监管通报、座谈、质询、诫勉谈话等方式,对村镇银行进行监管通报和风险预警,指导村镇银行科学制定发展战略,完善内控制度,健全风险管控机制。

  (五)监管举报制度。属地监管机构要建立渠道畅通、反应迅速的监管举报制度,在村镇银行营业场所公布举报联系方式。属地监管机构应根据举报人提供的情况和线索进行核查或现场走访了解,充分发挥外部监督作用。

  (六)监管问责制度。各银行业监管机构要按照监管职责分工要求,细化监管岗位职责分工,建立属地监管机构主要负责人负责,相关监管部门、岗位、人员职责明确的正向激励监管工作机制,强化监管工作考核,开展监管效果评价,对监管失职、渎职行为实施严格问责。